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稅收立法應實質落實稅收法定

不久前，環境保護稅法草案提交全國人大常委會初審。引人注目的是，在黨的十八屆三中全會和修改后的立法法對稅收法定原則分別作出明確要求和規定后，環保稅法是首部進入立法審議程序的單行稅法草案，從而邁開了落實稅收法定原則的第一步。
    去年3月修改的立法法，以單列條款確立了稅收法定原則，即“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，只能由法律規定。這是彰顯民主、尊重法治、約束公權、保障民權的歷史性制度進步，不過，相對于制度層面的設計，更大的挑戰在于如何真正踐行稅收法定原則。而率先啟航的環保稅法草案，無疑是一個影響深遠的考察標本。
    其中的一個焦點是，如何妥善處理稅收法定與適當分權之間的關系？環保稅屬于地方稅，收入歸地方政府所有，并由其承擔環保治理的直接責任，而各地的環保、經濟等狀況又存在較大差異，這就決定了作為國家立法的環保稅法，簡單采取“一刀切”的立法思維并不適宜，而是必須賦予地方一定的稅政管理權。目前草案體現的正是“適當分權”的思路，授權省級政府根據本地實際需要，可以增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物種類數；可以在法定稅額標準基礎上，上浮應稅污染物的適用稅額。
    但必須警惕的是，地方政府的稅政管理權一旦缺乏必要的控制，很可能演變成暴增企業負擔的“過頭稅”，甚至異化成擴張地方財源的“提款機”。事實上，此前因授權失范而導致的政府長期把持稅收立法的不正常格局，已經留下了沉痛教訓。令人欣慰的是，環保稅法草案并未重蹈歷史覆轍，對于上述授權條款，明確規定“報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務院備案”。這意味著，具有“靈活調整”性質的地方稅政管理權，最終仍由地方立法機關而非地方政府掌控，由地方立法而非政府規章加以規范，并由國家立法機關加以監督，從中體現的，正是稅收法定的原則底線，以及防止政府超征逐利的立法意圖。
    同時應當看到，為了從源頭最大程度約束地方的稅政管理權，環保稅法有必要進一步塑造關涉地方自主權的細節性機制，比如設定稅額上浮的具體幅度等等，以盡量壓縮地方政府不當行權、借稅牟利的空間。
    從更深的層面而言，稅收法定原則的真正落實，并不僅僅體現在“立法”這一形式，更應側重于具體制度的實質兌現，其中的一大關鍵，乃是強化立法機關對稅收立法的主導權。
    比如在起草環節，鑒于環保稅的高度技術性，由財政部等專業行政機關起草法案有其合理性，但由此也帶來了政府部門過度壟斷起草話語權的危險。正因此，全國人大財經委、環資委和全國人大常委會法工委、預算工委等的提前介入，當能從事先防范的維度，抑制政府部門借法挾私的沖動；在審議環節，代行人民權力的立法機關，理應對稅收立法的合法合理性嚴格把關，而非輕率頒發通行證。在環保稅草案審議過程中，圍繞征稅對象、計稅依據等重大問題所提出的諸多異議，折射的正是堅守稅法實質公正的努力，亦為草案進一步融入稅收法定精神奠定了思想基石；而在監督環節，草案針對授權地方的稅政管理權，已經設置了備案審查等監督機制，但更重要的是如何跟進主動性、實質性的審查，而非止步于走走過場的形式審查。尤其是，對于環保稅的歸屬、用途等等，目前草案仍然語焉不詳，不僅危及征稅目的的正當性，也將埋下“挪用”“濫征”等巨大隱患。因此，進一步明確構建?？顚Ｓ弥贫纫约跋鄳亩愂樟飨虮O督機制、征收效果評估機制等等，理應成為完善法律草案的重點方向。
    總之，稅收法定原則的真正落實，取決于是否貫穿于稅法制定和實施的全過程，取決于能否從形式正義走向實質公正。眼下，2020年之前全面落實稅收法定原則的時間表已經確定，多部稅法正在緊鑼密鼓醞釀、起草中，在此背景下，領潮流之先的環保稅立法可謂責任重大、使命神圣。因為說到底，一部處處忠實稅收法定原則的環保稅法，才能為未來的稅收立法提供“良法善政”的示范效應。(來源：《民主與法制》雜志)